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HOME PRIVILEGIA NE IRROGANTO di Mauro Novelli (www.mauronovelli.it) Documentazione Documento
inserito il 14-2-2009 |
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LO STATO
SOCIALE IN ITALIA E IN EUROPA [Prima
parte - Lo stato dell’arte] Di Indice 1. INTRODUZIONE: FORME DI
STATO ED INTERVENTI SOCIALI IN EUROPA 2. PROBLEMI SOCIALI E SOLUZIONI IN EUROPA DAL
MEDIO EVO AD OGGI 3. I SISTEMI DI WELFARE NELL’ ETA’
CONTEMPORANEA 3.1
IL WELFARE STATE IN GRAN BRETAGNA 3.2
IL SISTEMA DI WELFARE NEI PAESI
SCANDINAVI 3.3
IL SISTEMA DI WELFARE IN ITALIA 1. INTRODUZIONE:
FORME DI STATO ED INTERVENTI SOCIALI IN EUROPA
Per analizzare e comprendere la tematica dello stato sociale è opportuno procedere ad un breve excursus sull’ evoluzione delle forme di stato nel continente europeo. Nel Medio Evo la forma di stato[1] che caratterizza l’ Europa è quella del sistema di dominio feudale, o dello “stato patrimoniale”. Non sarebbe pienamente corretto parlare di forma di stato in quanto nel Medio Evo le istituzioni presenti sul territorio non perseguono fini generali, bensì esercitano il dominio come su una proprietà privata (da cui la definizione di stato patrimoniale). Quindi gli interessi perseguiti da una organizzazione feudale coincidevano con l’accrescimento degli averi del feudatario. Solo nell’ età
moderna, con l’ avvento dello “stato di polizia”, le istituzioni iniziano a
perseguire fini generali e possono essere definite “stato”. Nello stato di
polizia si perseguono fini pubblici (i quali sono tuttavia stabiliti in
maniera privatistica e paternalistica dal sovrano), ma manca la
libertà per i cittadini, che si trovano completamente assoggettati
allo stato, similmente a quanto avveniva nella polis greca. [ In realtà
nella polis la libertà era concepita in modo differente da come la
concepiamo noi: la polis garantiva la libertà di prendere parte alla
politica e di occuparsi della vita dello stato, scarso valore conferiva alla libertà
individuale. ] Come reazione alla mancanza di libertà, ma anche come conseguenza di fattori economici, lo stato assoluto (compreso, ovviamente, quello di polizia) entra in crisi. Si impone, con le rivoluzioni inglesi del 1649 e del 1688, con le elaborazioni illuministiche di Montesquieu e soprattutto con la rivoluzione francese del 1789, lo stato liberale. Tale forma di stato è caratterizzata dall’ intervento minimo delle istituzioni nella vita dei cittadini, i quali si vedono riconosciuta e garantita la libertà individuale. Lo stato liberale si caratterizza anche per essere stato costituzionale, in quanto il potere del sovrano non è più assoluto, ma è inquadrato da una costituzione, documento fondamentale il più delle volte scritto (se si eccettua il caso inglese) nel quale vengono solennemente consacrati sia i diritti fondamentali di libertà, sia l’ organizzazione dei vari poteri, sia le limitazioni ai poteri del sovrano. Il progresso umano, però, porta ad un ulteriore salto di qualità nella storia delle istituzioni politiche. Vari fattori, tra i quali il progressivo allargamento del suffragio[2], trasformano lo stato liberale in stato democratico. Non si dimentichi che già la Costituzione americana del 1787, enuncia il diritto dei cittadini alla felicità. Tra l’ ‘800 e il ‘900, di pari passo con l’ evoluzione dello stato in senso democratico, si iniziano a sviluppare i sistemi di welfare state. Lo stato diventa così democratico e sociale. Ciò significa che esso si prende cura dei bisogni e del benessere dei suoi cittadini. Quindi, con lo stato democratico il benessere dei cittadini entra prepotentemente tra gli interessi da perseguire. 2. PROBLEMI
SOCIALI E SOLUZIONI IN EUROPA DAL MEDIO EVO AD OGGI
Anche se la nascita dei moderni sistemi di welfare state si fa risalire al periodo tra 19° e 20° secolo, occorre tenere presente che già nell’ epoca medievale si cerca di trovare soluzioni ai problemi sociali, primo fra tutti la povertà. Nella società del Medio Evo i ricchi cercano di aiutare i poveri, in genere attraverso le strutture ecclesiastiche, in quanto questi sono considerati vicini allo spirito del Vangelo. Il loro ruolo è, perciò, molto importante. Tuttavia, a partire dal ‘500 si registra un aumento notevole dei poveri, dovuto soprattutto a fattori economici e demografici; così la popolazione indigente diviene un problema di grande portata per l’ Europa. Nei vari paesi si tenta di arginare il problema della povertà attraverso vari strumenti: provvedimenti giuridici, imposte, creazione di strutture adeguate, lavoro. In Inghilterra, nel 1572, viene varata la Poor Tax, imposta sui poveri gravante sui proprietari di beni immobili. Nel 1601 un’ altra legge, la Old Poor Law, diviene punto di riferimento per le legislazioni sui poveri degli altri stati europei. In base a questa legge i proventi della Poor Tax vengono gestiti dalle parrocchie per aiutare i poveri. I sussidi sono erogati previo riconoscimento dello status di povertà; tale status viene però riconosciuto, di fatto, solo nel caso in cui il soggetto accetti di farsi ricoverare in speciali strutture istituite appositamente per accogliere gli indigenti, una sorta di ospizi. In Francia, nel 1657 e nel 1662, due editti di Luigi 14° istituiscono l’ Hôpital général, luogo nel quale i poveri trovano alloggio e forniscono, in cambio, manodopera. In Austria, nel 1784, Giuseppe 2°, di tendenze sufficientemente illuministiche, crea gli Armeninstituten per dare accoglienza ai poveri disoccupati. In Italia, a Milano, nel 1758 viene creato un Albergo dei poveri, casa di lavoro coatto per i poveri disoccupati. Questi interventi, ammantati e “nobilitati” da motivazioni religiose, mostrano, in ultima analisi, come la povertà sia vissuta in Europa soprattutto come un problema di ordine pubblico: si interviene a favore dei bisognosi non tanto per filantropia o per spirito di carità evangelica, bensì per tamponare un grave problema di ordine pubblico, per evitare situazioni che risulterebbero ben più rischiose e costose. Tuttavia in Francia, con l’ avvento dell’ Illuminismo, si cerca di risolvere il dramma dell’ indigenza non più soltanto attraverso misure palliative, ma tentando di estirparne le cause di fondo. Lo strumento più adeguato a ciò è il lavoro, che viene incentivato attraverso la creazione dei Fonds de travaux de charité. Nel 1775 sono istituiti gli Ateliers de charité. Un salto di qualità si ha nel 1793, allorquando viene adottata la seconda Costituzione rivoluzionaria, la più radicale di tutte, la quale non viene, però, messa in pratica. In essa è sancito che la società deve garantire “il sostentamento ai cittadini infelici, sia procurando loro il lavoro, sia assicurando i mezzi per l’ esistenza a quelli che sono nell’ impossibilità di lavorare”. Inizia, così, a cambiare il modo di porsi delle istituzioni di fronte all’ emergenza povertà. Tra i paesi che maggiormente hanno contribuito alla nascita del moderno welfare state c’ è sicuramente l’ Inghilterra. Ci soffermeremo, dunque, soprattutto sull’ analisi del sistema dei sussidi in esso vigente. Come abbiamo già notato, questa nazione si dota di una legislazione contro la povertà già a partire dal ‘500. Il provvedimento più importante (la Old poor law) è del 1601. Nel 1795, al fine di favorire la circolazione dei lavoratori e la conseguente formazione di un mercato del lavoro più dinamico, vengono modificati i contenuti della legislazione contro la povertà vigente dal ‘600. In particolare viene reso meno rigido il domicilio coatto per coloro che ricevono sussidi. In sostanza si cerca, attraverso il lavoro, di combattere il bisogno e di far sì che le persone indigenti non si limitino a ricevere i sussidi, ma si guadagnino da vivere lavorando. Sempre nel 1795, tuttavia, viene varata la “Speenhamland law”, un provvedimento che stabilisce che i sussidi sono erogati sulla base dell’ andamento del prezzo del pane: in tal modo è assicurato ai bisognosi un reddito minimo indipendentemente dal loro guadagno e, dunque, dal loro lavoro. Viene sancito il diritto alla sussistenza: nessuno deve temere la povertà in quanto il sussidio è garantito. Tutto ciò, lungi dal combattere l’ ozio, lo incentiva e va contro l’ altro provvedimento del quale si parlava prima, il quale cerca, invece, di combattere la miseria con il lavoro. I provvedimenti del 1795, dunque, portano forse ad una eccessiva “generosità” del sistema dei sussidi. Infatti nel 1834 viene sancita la fine del sistema Speenhamland. La legge sui poveri (New Poor Law) è inasprita e l’ erogazione dei sussidi viene resa più rigida. A partire da questo periodo si verifica un progressivo disimpegno dello stato in materia di povertà. Successivamente, nel corso del secolo 19° e soprattutto nel 20°, iniziano a strutturarsi sistemi di welfare più organici e le riforme sociali conoscono una fase di espansione; dopo la fase dello Stato liberale e la parentesi dello Stato totalitario, si impone, almeno in Europa, una concezione tendenzialmente socialdemocratica dello Stato, che impone un maggior peso dei diritti socio-economici dei cittadini. 3. I SISTEMI DI
WELFARE NELL’ ETA’ CONTEMPORANEA
Proseguiamo il nostro studio con l’ analisi dei sistemi di stato sociale contemporanei e soffermiamoci ancora sull’ Inghilterra. Non si può non considerare fondamentale, nella storia del sistema di welfare britannico, l’ opera di William Beveridge, economista e sociologo. Nel dicembre 1942 egli pubblica un rapporto intitolato Social Insurance and Allied Services. In esso Beveridge sostiene che deve essere assicurata un’ entrata o, meglio, un sussidio nel caso in cui vengano a mancare i guadagni a causa di diversi fattori: disoccupazione, malattia, incidenti. In pratica Beveridge propone un sistema basato sul concetto di social security. La social security è un sistema di protezione sociale destinato a tutti quei soggetti deboli della società ed interviene nei casi di accertata necessità causata da povertà, vecchiaia, disabilità, disoccupazione e altro. Il piano di Beveridge è universale; ciò significa che esso non è rivolto solamente ai lavoratori, bensì a tutti i cittadini, su base contributiva. Il piano proposto da Beveridge nel Emerge così, tra gli anni 30 e gli anni 40 e soprattutto dopo la seconda guerra mondiale, la tendenza a realizzare sistemi di welfare di tipo socialdemocratico. Nei primi anni del dopoguerra si sviluppa il vero e proprio welfare state, ossia “lo stato del benessere”, il quale mira, attraverso un sistema assicurativo nazionale a carattere universale ed una rete di servizi pubblici, alla realizzazione della sicurezza sociale. 3.1
IL WELFARE STATE IN GRAN BRETAGNA
Il sistema di welfare britannico contemporaneo si realizza sulla base del rapporto di Beveridge del dicembre 1942 tra il 1946 e gli anni 50. Nel 1945 il partito laburista si afferma nelle elezioni e sostituisce al governo il partito conservatore di Churchill. Il nuovo governo guidato da Clement Attlee mira e realizzare, in materia di politica sociale, il piano proposto da Beveridge. Nel 1946 vengono varati i provvedimenti sulle assicurazioni obbligatorie e su quelle sociali (National Insurance Act) ed i provvedimenti riguardanti gli infortuni sul lavoro. Viene poi creato un Sistema Sanitario Nazionale finanziato con il prelievo fiscale (National Health Service Act), caratterizzato dalla gratuità delle prestazioni ed esteso a tutti i cittadini. Il Sistema Sanitario è strutturato su 3 livelli: il primo è quello delle prestazioni di base, prestate dai medici generici; il secondo è costituito dalle strutture ospedaliere che forniscono prestazioni mediche specialistiche; il terzo è costituito da organismi locali che agiscono sul territorio coordinando i servizi sanitari con l’ assistenza sociale (Local Authority Health and Welfare Services). Altri provvedimenti adottati in questo periodo riguardano: i costi degli affitti e dei terreni e i programmi di ricostruzione edilizia; i sussidi destinati ai cittadini che provano di essere bisognosi (National Assistance). Un ulteriore progresso nella politica di Welfare in Gran Bretagna è costituito dal cambio di governo; infatti nel 1964 il Labour torna al potere con il premier Harold Wilson e cerca di portare avanti un programma sociale molto ambizioso. La crisi economica degli anni 60 non permette, però, la piena realizzazione di questo piano. Tuttavia occorre tenere presenti i principali provvedimenti su cui esso si basa. Nel 1964 vengono introdotti l’ adeguamento delle pensioni e degli altri sussidi della sicurezza sociale ai salari e l’ abolizione del pagamento di alcuni servizi del Sistema Sanitario Nazionale che i conservatori hanno in precedenza imposto. Per quanto riguarda il problema della casa si segnalano: - l’ annuncio, sempre nel 1964, di un piano per la costruzione, nell’ arco di 2 anni, di 250.000 abitazioni popolari e - l’ introduzione dell’ equo canone (fair rent) attraverso l’ House Act. Con riferimento alla scuola si segnalano: - l’ annuncio del Ministro dell’ Istruzione Michael Stewart di voler elevare l’ obbligo di istruzione fino ai 16 anni di età e - la volontà di rendere maggiormente omogenei i programmi per le scuole secondarie avvicinando i programmi degli insegnamenti tecnici con quelli delle scuole più “umanistiche”. Nel 1966 si procede ad una riforma previdenziale che tuttavia, a causa della crisi economica, non riesce a cambiare il sistema predisposto dai conservatori negli anni 50. Infatti le prestazioni restano legate al livello retributivo e non eliminano, così, le disparità tra chi percepisce un reddito alto e chi, invece, percepisce un reddito basso. Per quanto concerne l’ assistenza, viene mutato il sistema di accertamento dello stato di bisogno e vengono introdotti i supplementary benefits, ossia erogazioni volte a garantire un reddito minimo finanziate con fondi pubblici. Questo programma sociale avanzato, proposto dai laburisti negli anni 60, si scontra con la crisi economica che caratterizza quegli anni. Pertanto il governo britannico, dovendo conciliare una politica sociale innovativa ed evoluta con le esigenze di contenimento della spesa si trova spesso costretto ad inasprire il prelievo fiscale. Nel corso degli anni 70, un periodo di crisi economica mette in crisi la politica “welfarista”. Nel 1974 i laburisti britannici tornano al Governo con un programma sociale molto avanzato che prevede: aumento delle pensioni, controllo dei prezzi, redistribuzione della ricchezza, riforma ed espansione del National Health Service. Nello stesso 1974 si vedono i primi provvedimenti concreti: le imposte dirette vengono abbassate, viene istituita la National Consumer Agency, organismo incaricato di vigilare sull’ andamento dei prezzi, mentre con l’ Housing Act si coctruiscono nuove case. Si pone anche mano ad una ristrutturazione del N.H.S. Nel 1978 si procede ad una riforma del sistema pensionistico e previdenziale con l’ introduzione di uno “Schema pensionistico commisurato alle retribuzioni”. La riforma prevede che, ad un modello di base uguale per tutti, se ne aggiunga uno basato sui contributi correlati alla retribuzione. Se la riforma previdenziale ha buoni esiti, non altrettanto può dirsi per la ristrutturazione del N.H.S. Nel 1978 le gravi difficoltà economiche portano i laburisti ad assumere posizioni più conservatrici in materia di contenimento della spesa; ciò crea un’ ondata di malcontento che provoca la caduta del governo laburista di Callaghan, al quale succede lungo periodo di dominio dei conservatori. Infatti nel 1979, con la vittoria elettorale del partito conservatore di Margaret Thatcher, si ha una svolta nel sistema di sicurezza sociale britannico. Questo evento politico segna una netta inversione di tendenza rispetto agli anni 60 e 70. La signora Thatcher porta avanti una politica nettamente avversa ad ogni intervento sociale e improntata, invece, alla realizzazione piena di una economia di mercato. Un primo elemento che caratterizza questa politica è lo scontro frontale con le trade unions, in particolare il sindacato dei minatori, il quale viene sconfitto nel braccio di ferro di una dura vertenza protrattasi dal marzo 1984 al marzo 1985. Altri provvedimenti significativi sono la vendita delle case popolari e la liberalizzazione degli affitti. Per quanto riguarda il sistema pensionistico si cerca di favorire le forme pensionistiche private e, nel 1980 viene abolito il sistema che adegua automaticamente le prestazioni erogate dalla National Insurance ai salari. Nel 1986 viene varato il Social Security Act. Esso interviene sullo schema pensionistico commisurato alle retribuzioni, istituito negli anni 70 diminuendo l’ erogazione degli importi e incentivando l’ uscita dei lavoratori dallo schema stesso (formula del contracting out) attraverso il ricorso a forme previdenziali private (come ad esempio le polizze assicurative sulla vita). Nel 1988 si istituiscono criteri più restrittivi per la concessione di sussidi per le abitazioni e si incentiva ulteriormente il ricorso a forme pensionistiche private attraverso la creazione delle Appropriate personal pensions. In sostanza si tratta di un apparato che permette ai lavoratori di sottoscrivere una pensione presso operatori finanziari privati. Ovviamente la “cura” thatcheriana non risparmia la sanità; in questa materia i provvedimenti più significativi presi negli anni 80 mirano a migliorare i servizi sostituendo, alla burocratizzata e scadente gestione statale, una gestione privata, ritenuta in grado di rendere più efficiente l’ intero sistema. A conclusione dell’ esperienza thatcheriana, tuttavia, questo miglioramento nell’ efficienza non si è verificato. La politica conservatrice viene portata avanti anche dal primo ministro John Major, che governa dal 1990 al 1997; egli, in particolare, ha proseguito sull’ incentivo alle forme pensionistiche private. Punto focale per il welfare britannico è il 1997; in questo anno va al governo della Gran Bretagna il partito laburista, dopo quasi 20 di ininterrotto governo conservatore. Tony Blair, il nuovo premier, intende riformare il laburismo britannico e renderlo diverso sia dalla sinistra assistenzialista, sia dal capitalismo e dal liberismo della destra: è la cosiddetta “terza via”, attraverso la quale Blair si propone di rinnovare la sinistra britannica. Tradotta in campo sociale, questa politica dovrebbe
mirare, come sostiene Alan Deacon[3],
all’ adattamento della democrazia sociale alle contemporanee condizioni
economiche e sociali. E’ lo stesso Blair, nel Altro elemento fondamentale della terza via è la necessità di creare un nuovo equilibrio tra diritti e responsabilità dei cittadini; ciò che si intende realizzare è un modello nel quale i diritti non siano disgiunti dalle responsabilità dei singoli. Quella portata avanti da Blair in Gran Bretagna è una politica riformista, che rifugge da ogni impostazione ideologica dei problemi. Il suo governo coincide, in parte, con l’ inizio degli anni 2000 e del nuovo secolo e sembra non discostarsi, per certi aspetti, dall’ impostazione conservatrice: infatti anche Blair prosegue con l’ incentivo alle forme pensionistiche private; a questo proposito ricordiamo un importante provvedimento del 1999 il Welfare Reform and Pensions Act, il quale basa l’ intero sistema previdenziale su un insieme di forme di previdenza statali (dunque pubbliche) forme private. Per quanto concerne l’ assistenza sociale, caratteristica fondamentale del sistema britannico negli anni 2000 è la presenza di Child Benefits e di In-work Benefits. I primi sono assegni familiari concessi alle famiglie o, comunque, a chiunque sia responsabile del mantenimento di un bambino: il sussidio è universale, non soggetto a tassazione ed indipendente dal reddito familiare e dall’ età dei figli. Per quanto riguarda gli In-work Benefits, si tratta di sussidi erogati per facilitare la transizione dallo stato di disoccupazione a quello di occupazione ed incentiva anche l’ accettazione di lavori temporanei o a tempo parziale. Grande importanza rivestono oggi in Gran Bretagna anche i programmi di supporto finanziario alle famiglie. A questo proposito si ricorda il Tax Credit Act varato nel 2002 che unifica i vari programmi di supporto finanziario alle responsabilità familiari in un unico programma, l’ Integrated Child Credit: esso prevede l’ erogazione del sussidio a tutte le famiglie con figli, indipendentemente dall’ attività lavorativa dei genitori; il sussidio comprende una quota fissa ed una aggiuntiva per ogni figlio. Le prestazioni diminuiscono all’ aumentare del reddito percepito e si possono cumulare con il Child Benefit. Lo scopo di queste misure è quello di abbattere la povertà delle giovani generazioni, in modo da costruire una società finalmente libera dalla povertà. Ma il governo Blair interviene anche contro la povertà dei pensionati introducendo, nel 2003, un nuovo pensions credit. La terza via intrapresa dal new labour di Tony Blair si propone così di realizzare una razionalizzazione della politica di welfare venendo incontro ai bisogni della società, ma nel contempo responsabilizzando i destinatari degli aiuti, attraverso il tentativo di eliminare quegli elementi di “eccessiva generosità” che caratterizzano il sistema sociale britannico nei secoli precedenti (come, ad esempio, il menzionato sistema Speenhamland del ‘700) ed anche favorendo un’ impostazione più liberale e orientata al mercato. 3.2
IL SISTEMA DI WELFARE NEI PAESI
SCANDINAVI
I paesi scandinavi, Svezia, Norvegia e Danimarca, hanno una indiscussa posizione di leadership per quanto riguarda le politiche di welfare. Durante gli anni 60 esse mantengono la loro connotazione universalistica. Tra i paesi scandinavi emerge la Svezia. In questa nazione ci si preoccupa di andare incontro, prima di tutto, alle famiglie e alle donne. Poi si interviene sull’ istruzione realizzando una scuola di base statale obbligatoria, uguale per tutti della durata di 9 anni. Si potenziano anche le borse e i sussidi per i soggetti meritevoli provenienti da famiglie a basso reddito. Le riforme interessano anche il campo della Sanità pubblica, riorganizzata negli anni 60 al fine di rendere più efficiente e decentrato il servizio. Per quanto concerne la questione abitativa, in Svezia si dà inizio ad un vasto piano per la costruzione di alloggi popolari. L’ esempio svedese è seguito anche dalla Norvegia. Qui si portano avanti riforme scolastiche improntate su quelle svedesi; lo stesso avviene per quanto riguarda la famiglia. In Norvegia (come anche in Danimarca) si procede ad una riforma pensionistica. Gli anni 80 anche in Scandinavia si caratterizzano per una battuta d’ arresto delle riforme in ambito sociale. Infatti, anche se in Svezia nel 1982 tornano al potere i socialdemocratici, la politica che viene portata avanti è una politica fiscale di austerità. I socialdemocratici introducono elementi di mercato e competitività in settori tradizionalmente di pertinenza pubblica. Nel complesso, però, il sistema di welfare non viene intaccato molto. Nel corso degli anni 90, come del resto anche gli altri paesi europei, la Norvegia, la Danimarca e la Svezia pongono mano al sistema previdenziale e realizzano schemi nuovi, nei quali alle pensioni di base si affiancano pensioni private o collegate al reddito. Così anche nella patria del welfare state, si introducono, alle soglie del 2000, elementi privatistici e di mercato nell’ organizzazione delle politiche sociali. 3.3 IL SISTEMA DI WELFARE IN ITALIA
Come negli altri paesi che abbiamo considerato, anche in
Italia sono gli anni Durante gli anni La stagione del centro-sinistra ha costituito un’ importante occasione per le riforme sociali la quale, però, purtroppo, non è stata sfruttata pienamente, soprattutto a causa delle frammentazioni nella squadra di governo. I principali campi d’ azione dei governi di centro-sinistra sono: l’ istruzione, il sistema pensionistico e previdenziale, la questione della casa, la sanità. Per quanto riguarda l’ istruzione, il 24 luglio 1962 è approvata la legge per lo sviluppo della scuola nel triennio 1962-65, la quale stanzia 370 miliardi di lire per migliorare le strutture scolastiche; il 31 dicembre 1962 è la volta della legge che introduce la scuola media unica e innalza l’ obbligo scolastico a 14 anni di età. Successivamente viene introdotto l’ assegno di studio per gli studenti universitari le cui famiglie percepiscono redditi bassi. Per quanto concerne il sistema previdenziale e pensionistico si segnalano l’ incremento del 30% delle pensioni contributive, l’ aumento fino a 15.000 lire al mese delle pensioni minime di invalidità e vecchiaia per gli ultrasessantaciquenni. Segue poi l’ assegnazione della tredicesima mensilità anche ai pensionati. Nel 1965 si adotta un Testo Unico delle leggi sugli infortuni e sulle malattie professionali (T.U. 30 giugno 1965, n. 1124). Degno di nota è poi il fatto che si cerca di realizzare un sistema pensionistico universalistico. Passo importante in questa direzione è l’ introduzione presso l’ INPS, di un fondo sociale destinato a fornire la pensione sociale uguale per tutti e dunque svincolata dal versamento di contributi (legge 21 luglio 1965, n. 903). Nel 1967 è riconosciuto ai mezzadri, ai coloni e ai coltivatori diretti il diritto a percepire gli assegni familiari. Particolarmente significativa è poi la legge 6 agosto 1966, n. 625, che prevede un assegno mensile per i mutilati e gli invalidi civili inabili al lavoro e che non percepiscono rendite o assegni. Sul versante della questione abitativa degni di nota sono la costituzione, nel 1963 della GESCAL, l’ ente di gestione della casa per i lavoratori italiani; l’ ente ha la finalità di far sì che i lavoratori possano comprarsi una casa a prezzi bassi attraverso agevolazioni creditizie e finanziamenti. Sempre nel 1963 viene imposto il blocco degli affitti, onde evitare l’ eccessivo aumento dei prezzi delle locazioni. Nel 1967 vengono concessi sgravi alle imprese per la costruzione di nuovi alloggi con il fine di aumentare l’ offerta abitativa. Nel campo della sanità non si riesce a realizzare il sistema sanitario nazionale (per questo occorrerà attendere il 1978). Si realizzano, tuttavia, alcuni interventi significativi, quali il già menzionato Testo Unico delle leggi sugli infortuni e sulle malattie professionali (30 giugno 1965) e l’ introduzione dell’ assistenza sanitaria per i commercianti, i coltivatori diretti e i disoccupati beneficiari di prestazioni previdenziali. Un’ ulteriore spinta verso le riforme in campo sociale è data dagli eventi e dai movimenti del 1968-69. C’ è spazio, in questi anni, per la riforma ospedaliera: con essa l’ ospedale diviene struttura per l’ assistenza sanitaria pubblica garantita a tutti i cittadini. Ma l’ ambito più “caldo” per l’azione riformatrice a partire dal 1968, è tuttavia quello dell’ istruzione e dell’ Università. Il 10 marzo 1968 è approvata la legge n. 444, che istituisce la scuola materna statale. Nel febbraio 1969 si procede, mediante decreto-legge, alla modifica dell’ esame di maturità. Guardando più specificamente all’ istruzione universitaria, lo scontro tra le forze politiche ed il movimento studentesco è molto più violento e a nulla vale il tentativo di operare una riforma in quanto la contestazione giovanile chiede in questi anni progetti di riforma ben più radicali di quelli che le forze politiche tentano di mettere in atto. Negli altri settori dello stato sociale segnaliamo: la legge n. 1115 del 1965 che istituisce i cosiddetti ammortizzatori sociali per combattere a disoccupazione; la riforma delle pensioni portata avanti su impulso del ministro Brodolini ed approvata il 30 aprile 1969. E’ opportuno soffermarsi sui punti più importanti di questa riforma, che sono: - pensione sociale per tutti i cittadini indigenti finanziata con la fiscalità generale; - pensione di base in parte finanziata con i contributi, in parte con la tassazione; - pensione integrativa di importo che varia a seconda dell’ anzianità contributiva e del livello retributivo. Questa riforma costituisce un passo significativo verso l’ universalità del sistema previdenziale; inoltre il sistema di finanziamento a ripartizione prende il posto di quello a capitalizzazione. Ricordiamo ancora che nel settembre 1969 si stabilisce, per quanto riguarda il problema della casa, un blocco degli affitti che agisce con modalità diverse a seconda della città, del tipo di abitazione e del reddito. Gli anni 70 si aprono con l’ approvazione, proprio nel 1970, dello “Statuto dei lavoratori” (legge 20 maggio 1970, n. 300). Ancora oggi questa legge, pur modificata, costituisce il principale strumento normativo per la regolamentazione del lavoro in Italia e, dunque, è opportuno soffermarsi sulle più importanti norme in essa contenute. La legge dà grande importanza alla tutela della dignità e della libertà del lavoratore. L’ art. 1 sancisce, infatti, la libertà di opinione del lavoratore. L’ art. 8 specifica che è vietato, da parte del datore di lavoro, condurre indagini sulle opinioni del lavoratore. L’ art. 9 stabilisce una norma a tutela della salute e dell’ integrità fisica del lavoratore, sancendo che lo stesso può, mediante le sue rappresentanze, controllare l’ applicazione delle norme per la prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali e promuovere la ricerca, l’ elaborazione e l’ attuazione di tutte le misure idonee a proteggere la salute e l’ integrità fisica. Lo statuto dei lavoratori pensa anche ai lavoratori studenti: l’ art. 10 sancisce, infatti, che coloro che lavorano e studiano hanno diritto ad agevolazioni che assicurino la regolare frequenza dei corsi e la possibilità di sostenere gli esami: turni di lavoro agevolati, non obbligo di prestazioni straordinarie o durante i riposi settimanali, permessi giornalieri retribuiti per sostenere gli esami. L’ art. 14 stabilisce il diritto di associazione ed attività sindacale. L’ art. 18 prevede che il giudice stabilisca con sentenza la reintegrazione da parte del datore di lavoro che occupa più di 15 dipendenti (o più di 5 se si tratta di imprenditore agricolo), del lavoratore licenziato senza giusta causa o giustificato motivo[4]. L’ art. 19 prevede la possibilità, per le organizzazioni sindacali, di costituire proprie rappresentanze nelle unità produttive su iniziativa dei lavoratori. L’ art. 20 sancisce, per gli stessi, il diritto di unirsi in assemblea nelle unità produttive. Di rilievo è anche la disposizione dell’ art. 28, che stabilisce la repressione della condotta antisindacale: infatti, qualora il datore di lavoro impedisca l’ attività sindacale o il diritto di sciopero, gli organismi locali delle associazioni sindacali che hanno interesse possono ricorrere al tribunale in composizione monocratica. Detto tribunale, nel caso in cui ravvisi l’ effettività di tali comportamenti del datore di lavoro ordina, con decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione dei comportamenti. Importante traguardo per lo stato sociale italiano è raggiunto nel 1978, con la tanto sospirata istituzione del Sistema Sanitario Nazionale (SSN). Il SSN è connotato da una ispirazione universalistica, sebbene il sistema previdenziale sia ancora sostanzialmente occupazionale. La spesa per la sanità così aumenta e con essa quella per le pensioni: nel 1980 queste due voci di spesa ammontano, rispettivamente, al 31% ed al 49% dell’ intera spesa sociale. Si deve, perciò, cercare di realizzare obiettivi di contenimento: è quanto cercano di fare i governi cosiddetti di pentapartito, introducendo, nel campo della salute, i ticket sugli accertamenti diagnostici e sulle prescrizioni mediche ed aumentando quelli sui farmaci. Viene poi bloccato il turn-over del personale nelle strutture sanitarie. Nel campo previdenziale si prendono le prime misure per eliminare le cosiddette pensioni baby, si adottano provvedimenti restrittivi in materia di assegni familiari e pensioni d’ invalidità; si introducono i controlli sulle assenze per malattia. Nell’ ambito dell’ istruzione viene bloccato il turn-over del personale e vengono aumentate le tasse scolastiche ed universitarie. Nel 1984, per combattere l’ inflazione, che nel 1980 raggiunge una punta del 20,7%, viene ritoccata verso il basso la scala mobile, il meccanismo di adeguamento automatico dei salari all’ inflazione. Il referendum abrogativo proposto dalla CGIL e dal PCI per abolire il provvedimento restrittivo sulla scala mobile (legge 12 giugno 1984, n. 219) non ha gli esiti sperati, non raggiungendo la maggioranza dei voti validi. Infine, per concludere la rassegna di misure di contenimento prese negli anni 80, menzioniamo la riforma del SSN varata nel 1985 con l’ obiettivo di ridurre le spese di funzionamento delle USL. Nonostante tutti i tentativi degli anni 80 per ridefinire l’ assetto delle politiche sociali in Italia, gli effetti sono scarsi sia a causa della gestione clientelare delle politiche sociali, sia a causa del decentramento regionale: infatti, se da una parte si può realizzare un contenimento della spesa statale, dall’ altra molto spesso proprio il fatto che molti servizi non sono più offerti dallo stato determina un aumento di spesa degli enti locali. Gli anni 90 (almeno i primi) si caratterizzano per essere anni di crisi e di difficoltà: occorre, perciò, proseguire nella politica di rigore e di contenimento della spesa, soprattutto perché il settore del welfare e soprattutto la sua parte previdenziale assorbono molte risorse finanziarie. Dopo un primo tentativo realizzato dal governo Amato nel 1992, nel 1995 si ha una riforma organica del sistema pensionistico: si tratta della cosiddetta legge Dini (legge 8 agosto 1995, n. 335). La riforma Dini tenta di conciliare i principi sanciti nella Costituzione con l’ esigenza di contenere le spese. Il punto fondamentale della legge è il parziale abbandono del criterio retributivo e l’ adozione, invece, del criterio contributivo, che basa l’ammontare della pensione sui contributi effettivamente versati. Altro elemento significativo della riforma è il principio della flessibilità, che permette, ad esempio, di cumulare il reddito da lavoro con la pensione e incentivi per posticipare il termine dell’ attività lavorativa. La legge Dini è superata, nel 2004, dalla legge 23 agosto 2004, n. 243. I punti fondamentali della riforma sono i seguenti: · dal 1° gennaio 2008 si può andare in pensione a 60 anni (61 per i lavoratori autonomi), più di 35 anni di contributi o, alternativamente, con 40 anni di contributi versati a prescindere dall’ età anagrafica; · dal 2010 l’ età anagrafica per andare in pensione sarà portata a 61 anni (62 per gli autonomi); · le donne, anche dopo il 2008 potranno andare in pensione a 57 anni con più di 35 anni di contributi, ma con una penalizzazione costituita dal calcolo interamente contributivo dell’ ammontare della pensione; · viene incentivata la continuazione dell’ attività lavorativa: infatti, chi entro il 31 dicembre 2007 raggiunge i requisiti per conseguire una pensione di anzianità, ma decide di restare al lavoro versa in busta paga ed esentasse i contributi previdenziali destinati all’ INPS; · si incentivano, inoltre, le forme pensionistiche complementari.
BIBLIOGRAFIA COLARIZI (S.), Storia del novecento italiano, Rizzoli, Milano, 2000; CONTI (F.), SILEI (G.), Breve storia dello stato sociale, Carocci, Roma, 2005; DEACON
(A.), Social Security Policy, in Development in british social policy 2,
ed. by Nick Ellison and Chris Pierson, 2003; MORTATI (C.), Le forme di governo, CEDAM, Padova, 1973; OLEARI (F.), PATACCHIA (L.), SPIZZICHINO (L.), Il welfare in Europa, elementi per un confronto, 2001, dal sito internet www.fondazionezancan.it; SCOPPOLA (P.), ZOLI (M.), I sistemi di welfare state nei paesi dell’ Unione Europea, 2004, dal sito internet www.luiss.it. SITI INTERNET |
[1] In realtà non è pienamente corretto, con riferimento al Medio Evo, parlare di stato, in quanto non esiste in questo periodo storico un’ istituzione che persegue fini generali, quale è lo stato.
[2] Tra l’ ‘800 ed il ‘900 si
conquista il suffragio universale in molti paesi; ad esempio in Inghilterra si
arriva a questo traguardo nel 1918; in Francia, dopo la breve parentesi
rivoluzionaria, nel
[3] A. Deacon, Social
Security Policy, in Development in
british social policy 2, edited by Nick Ellison and Chris Pierson, 2003.
[4] Su questo articolo dello Statuto dei lavoratori, nel 2002, si porterà avanti un dibattito molto polemico tra il Governo di centro-destra e le organizzazioni sindacali.