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Il Sole 24
Ore 29-4-2009
Federalismo fiscale,
tutte le novità dalla A alla Z
di Claudio Tucci
Cancellata la riserva di aliquota Irpef
per le Regioni, che viene sostituita, come fonte di finanziamento per le
funzioni essenziali, con le compartecipazioni ai tributi erariali, in special modo, al gettito Iva. Addio, pure, al criterio
della spesa storica. D'ora in poi, per ogni servizio erogato dagli enti locali,
si individuerà un costo standard, cui dovranno uniformarsi tutti
durante un periodo transitorio di 5 anni.
L'obiettivo è ridurre, gradualmente, la pressione fiscale:
sarà uno dei compiti principali dei decreti attuativi, che dovranno
garantire la determinazione periodica del limite massimo della pressione
fiscale nonché del suo riparto tra i vari livelli di governo.
Tra le altre novità, contenute nel disegno di legge sul federalismo
fiscale che ha avuto il semaforo verde del Senato, in terza lettura, il 29
aprile 2009, in
arrivo un nuovo ente territoriale: Roma capitale, con maggiori funzioni e
compiti e un proprio patrimonio, anche immobiliare. Ma non sarà il
solo.
Prevista, anche, la possibilità di istituire Città
metropolitane nelle aree dei comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova,
Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria. E una volta costituite, la
Provincia di riferimento cesserà di esistere. Tassa di scopo, poi, per
Province e Città metropolitane e fisco di vantaggio per le aree più
depresse del Paese, oltre a territori montani e isole minori. Previsti,
anche, premi per le amministrazioni "più virtuose", anche
dal punto di vista ambientale e che favoriscono occupazione e nascita di
imprese in rosa. Per i cattivi amministratori, invece,
strette di cinghia su trasferimenti, divieto di assunzione di nuovo
personale, fino ad arrivare alla più grave sanzione
"politica" dell'ineleggibilità automatica per quei
responsabili che avranno condotto l'ente amministrato in stato di dissesto
finanziario.
A verificare, passo dopo passo, l'attuazione del federalismo fiscale,
sarà una commissione Bicamerale, composta da 15 senatori e 15
deputati. E, in più, ogni anno, in sede di Finanziaria, il Governo
dovrà indicare lo stato dell'arte del passaggio ai costi e ai
fabbisogni standard e stabilire, eventualmente, azioni correttive per quelle
amministrazioni in difficoltà.
Ecco, in ordine alfabetico, il contenuto dei 29 articoli del disegno
di legge sul federalismo fiscale, che attua l'articolo 119 della
Costituzione.
Bicamerale (articolo 3). Composta da 15 senatori e altrettanti
deputati, in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari
presenti in aula. Il presidente viene nominato dai presidenti di Camera e
Senato. La commissione avrà il compito di verificare, passo dopo
passo, l'attuazione del federalismo fiscale, riferendo, ogni 6 mesi, alle
Camere. I pareri espressi non saranno vincolanti, ma sulla base
dell'attività conoscitiva svolta, avrà, comunque, la possibilità
di formulare osservazioni e fornire al Governo elementi di valutazione utili
alla predisposizione dei decreti legislativi attuativi della riforma. Per
assicurare il raccordo della commissione con le autonomie territoriali,
verrà affiancata da un comitato di rappresentanti locali, formato da
12 membri, dei quali 6 in
rappresentanza delle Regioni, 2 delle Province e 4 dei Comuni. La bicamerale
cesserà le sue funzioni al termine della fase transitoria.
Città metropolitane (articolo 23). Potranno essere istituite
nelle aree dei comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze,
Bari, Napoli e Reggio Calabria. La proposta spetta, in via principale, al
comune capoluogo assieme alla Provincia e dovrà ricevere il via libera
della Regione, entro 90 giorni. E', poi, indetto un referendum tra tutti i
cittadini della provincia. La consultazione sarà senza quorum di
validità, se il parere della Regione è favorevole. In caso
contrario, il quorum sale al 30% degli aventi diritto. Il via libera
definitivo all'istituzione della Città metropolitana verrà dato
da uno o più decreti legislativi del Governo, da emanare entro 36 mesi
dall'entrata in vigore della presente legge. Tali decreti sono trasmessi al
Consiglio di Stato e alla Conferenza unificata, che rendono il parere nel
termine di 30 giorni. Successivamente, sono trasmessi alle Camere per
l'acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, da
rendere entro 30 giorni dall'assegnazione alle Commissioni medesime. Viene
garantito ai comuni non inclusi nella sperimentazione dell'area
metropolitana, la scelta di entrarci, comunque, o di traghettare verso
un'altra Provincia esistente, purché nel rispetto della continuità
territoriale. Istituita la Città metropolitana, la Provincia di
riferimento cessa di esistere.
Commissione parlamentare di vigilanza sull'anagrafe tributaria (articolo
6). Con il compito, anche, di effettuare indagini conoscitive e ricerche
sulla gestione dei servizi di accertamento e riscossione dei tributi locali,
vigilando, pure, sui sistemi informativi ad essi riferibili.
Commissione paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale (articolo
4). Istituita presso il ministero dell'Economia, con il compito di
affiancare il Governo nella redazione dei decreti attuativi della riforma. E'
un organo tecnico, composto da 30 componenti, per metà, esperti dello
Stato e per l'altra metà, da specialisti provenienti dalle
amministrazioni locali. Trasmette, a richiesta, informazioni e dati alle
Camere, ai Consigli regionali e delle province autonome.
Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica (articolo 5). Nascerà all'interno della
Conferenza Unificata, con rappresentanti locali e statali, e avrà il
compito di monitorare i flussi perequativi, di verificare l'utilizzo dei
fondi per gli interventi speciali e di definire gli obiettivi di finanza
pubblica per comparto, con un occhio attento al rispetto del patto di
stabilità interno. Assieme alla Commissione paritetica, istituiranno
una banca dati che conterrà gli indicatori di costo, di copertura e di
qualità dei servizi, che saranno utilizzati per definire i costi, i
fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio e per valutare il loro
raggiungimento. Le determinazioni assunte dalla Conferenza sono trasmesse
alle Camere.
Copertura finanziaria (articolo 28). La riforma federalista
dovrà essere compatibile con il patto di stabilità e crescita.
Chiarito, anche, l'istituzione delle nuove Città metropolitane non
dovrà comportare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Contrasto all'evasione fiscale (articolo 26). Previsti premi per le
Regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini
di maggior gettito sul fronte dell'azione di contrasto dell'evasione e
dell'elusione fiscale.
Costi standard (articoli 8 e 11). Che andranno a coprire tutte le
spese delle amministrazioni locali, in particolare, per sanità,
assistenza e per le prestazioni e i servizi riguardanti il diritto allo
studio oltre che le funzioni amministrative in materia di istruzione svolte
dalle Regioni. Si elimina, così, il meccanismo perverso che finora,
facendo riferimento alla spesa storica, premiava con maggiori risorse gli
enti che spendevano di più. D'ora in poi, per ogni servizio erogato
dagli enti territoriali, si individuerà un costo standard, cui tutti
dovranno uniformarsi durante un periodo transitorio di 5 anni. L'erogazione
è prevista in condizioni di efficienza e di appropriatezza su il
territorio nazionale. I costi standard saranno finanziati da: tributi
regionali da individuare in base al principio di correlazione, dalla
compartecipazione a Irpef e Iva, oltre a quote del fondo perequativo e
all'Irap, fino alla sua definitiva sostituzione con altri tributi. Salta,
quindi, la riserva di aliquota Irpef per le Regioni, che viene sostituita,
come fonte di finanziamento per le funzioni essenziali, con compartecipazioni
ai tributi erariali e, in via prioritaria, al gettito dell'Iva. Soppressi,
poi, anche, i trasferimenti statali diretti al finanziamento di alcune spese,
a eccezione dei contributi erariali in essere sulle rate di ammortamento dei
mutui contratti dalle regioni. Specificato, poi, che, per quanto riguarda il
finanziamento del trasporto pubblico locale, l'attribuzione delle quote del
fondo perequativo è subordinata al rispetto di un limite di servizio
minimo, fissato a livello nazionale. Comunque sia,tali
fonti dovranno garantire il finanziamento integrale in una sola Regione
(cosiddetta benchmark). Per le altre interverrà il fondo perequativo.
Per le funzioni non fondamentali, il finanziamento dovrà ridurre le
differenze nelle capacità fiscali, mentre per quelle fondamentali,
individuate da legge statale, il finanziamento sarà integrale (in base
al fabbisogno standard), con la specifica che la manovrabilità dei
tributi erariali e regionali, per i quali è
attribuita ai comuni un'aliquota addizionale, deve tener conto delle fasce
demografiche dei comuni. Un occhio di riguardo è previsto per i
piccoli comuni, i territori montani e le isole minori.
Fisco di vantaggio (articolo 16). Previsti, in armonia con le norme
comunitarie, interventi speciali a favore degli enti locali per il loro
sviluppo economico e sociale e per sopperire al deficit infrastrutturale, a
una loro non ottimale collocazione geografica, ai diritti della persona, ai
territori montani e alle isole minori. Obiettivo: colmare il gap ancora
esistente tra Nord e Sud del Paese. L'entità delle risorse stanziate
sarà determinata, annualmente, in sede di manovra finanziaria.
Verranno finanziati da contributi statali speciali, dai fondi europei o da
forme di co-finanziamento nazionale, secondo il metodo della programmazione
pluriennale. Chiarito, poi, che i finanziamenti dell'Unione Europea non
possono essere sostitutivi dei contributi statali speciali.
Fondo perequativo statale (articolo 9). Servirà per sostenere
le Regioni con minor capacità fiscale per abitanti, garantendo
l'integrale copertura delle spese corrispondenti ai fabbisogni standard per i
livelli essenziali delle prestazioni. Specificato che le quote assegnate per
il trasporto pubblico locale dovranno ridurre adeguatamente le differenze tra
i territori con diverse capacità fiscali per abitante.
Il fondo sarà alimentato, in particolare, dal gettito prodotto nelle
singole Regioni e dalla compartecipazione all'Iva e le quote del fondo sono
assegnate senza vincolo di destinazione.
Fondi perequativi locali (articolo 13). Saranno due, uno a favore dei
Comuni, e l'altro delle Province e delle Città metropolitane, e
verranno inseriti nel bilancio regionale, sebbene finanziati dallo Stato.
Andranno a tamponare le esigenze degli enti locali per le attività
svolte. La ripartizione delle somme, per le funzioni fondamentali,
avverrà in base a due tipi di indicatori di fabbisogno: uno
finanziario (spesa corrente) e altri relativi alle infrastrutture (spesa in
conto capitale). Alla Regione, comunque, il compito di trasferire agli enti
locali, entro 20 giorni dall'accredito, i fondi stanziati in bilancio. Nel
caso di inerzia, provvederà direttamente lo Stato.
Gestione tributi e compartecipazioni (articolo 25).
Previste adeguate forme di collaborazione delle regioni e degli enti locali
con il ministero dell'Economia e con l'agenzia delle Entrate, per la gestione
organica dei tributi erariali, regionali e degli enti locali. Saranno, poi,
definiti, con apposita convenzione con il ministero dell'Economia, le
modalità gestionali, operative, di ripartizione degli oneri, degli
introiti di attività di recupero dell'evasione condotte dalle
autonomie locali.
Oggetto e finalità (articoli 1, 2 e 29). Le nuove norme
disegnano il nuovo federalismo fiscale in Italia, previsto dall'articolo 119
della Costituzione, assicurando a Comuni, Province, Città metropolitane
e Regioni piena autonomia di spesa e di entrata, nel rispetto dei principi di
solidarietà e di coesione sociale. E puntando, soprattutto, allo
sviluppo delle aree sottosviluppate, nella prospettiva del superamento del
dualismo economico tutt'oggi esistente tra Nord e Sud del Paese. Il Governo
avrà tempo 24 mesi dall'entrata in vigore della presente legge, per
realizzare la riforma, con l'emanazione di una serie di decreti legislativi,
a cui è affidato, anche, il compito di individuare le disposizioni
incompatibili con il nuovo assetto fiscale federalista e disporne, quindi, la
cancellazione dal nostro ordinamento. Tra le direttive da seguire, prevista
la semplificazione del sistema tributario, la riduzione degli adempimenti a
carico dei contribuenti, la trasparenza del prelievo, l'efficienza
nell'amministrazione dei tributi, il coinvolgimento dei diversi livelli
istituzionali nell'attività di contrasto all'evasione e all'elusione
fiscale, il rispetto dei principi sanciti dallo statuto dei contribuenti e il
finanziamento integrale di tutte le funzioni pubbliche. I bilanci, poi,
dovranno essere redatti in base a criteri predefiniti e uniformi, concordati
in sede di Conferenza unificata, e dovranno essere comunicati al Governo ed
è prevista, inoltre, la loro pubblicazione (obbligatoria) sui siti
internet di regioni, comuni, province e città metropolitane, in modo
chiaro e semplificato (entrate e spese pro capite) in modo da rendere
visibile a tutti l'operato gestionale dell'amministrazione. Dovrà,
inoltre, essere salvaguardato l'obiettivo di non alterare il criterio della
progressività del sistema tributario e rispettato il principio della
capacità contributiva, ai fini del concorso alle spese pubbliche.
Stabilita, anche, la certezza delle risorse e la stabilità
(tendenziale) del quadro di finanziamento, in misura corrispondente alle
funzioni attribuite, oltre all'armonizzazione di tutti i bilanci pubblici. Le
Regioni, poi, potranno istituire tributi propri, ma solo per i presupposti
non già assoggettati a imposizione erariale (salvo le addizionali
previste dalla legge statale o regionale) e, attraverso legge regionale,
rispettando la normativa comunitaria e statale, valutare la modulazione delle
accise su benzina, gasolio e gpl, utilizzati dai cittadini residenti e dalla imprese con sede legale e operativa nelle regioni
interessate dalle concessioni di coltivazione. Stabilito, anche, il graduale
superamento del criterio della spesa storica (ovvero dei trasferimenti
statali effettuati sulla base di quanto si è speso negli anni
precedenti) e spazio ai nuovi costi "standard" per i servizi
essenziali, che premiano le amministrazioni più efficienti, oltre a un
fondo perequativo di sostegno per quegli enti che dispongono di ridotta
capacità fiscale per il numero minore di abitanti residenti. Dovranno,
poi, essere previsti strumenti e meccanismi di accertamento e riscossione che
assicurino modalità efficienti di accreditamento diretto o di
riversamento automatico delle somme riscosse agli enti titolari del tributo. Arriveranno,
anche, nuovi tributi locali propri. Stabilite, infine, sanzioni per le
amministrazioni "sprecone" o per quelle che non assicurano ai
cittadini residenti i livelli essenziali di prestazioni (sanità,
istruzione, assistenza) o non rispettino i criteri di redazione dei bilanci e
non comunichino (o lo facciano in ritardo) i dati ai fini del coordinamento
della finanza pubblica. Le misure sanzionatorie saranno adottate dal Governo
e commisurate all'entità degli scostamenti e possono comportare l'applicazione
di misure automatiche per l'incremento delle entrate tributarie ed
extratributarie.
Patrimonio degli enti locali (articolo 19). A tutti le amministrazioni
locali sarà garantito, a costo zero, un proprio patrimonio,
commisurato alle dimensioni territoriali, capacità finanziarie e alle
singole competenze svolte. I beni immobili saranno assegnati secondo il
criterio della territorialità.
Patto di convergenza (articolo 18). Ogni anno, in sede di Finanziaria,
il Governo dovrà indicare lo stato dell'arte del passaggio ai costi e
ai fabbisogni standard e stabilire, eventualmente, azioni correttive per
quelle amministrazioni in difficoltà.
Perequazione infrastrutturale (articolo 22) Prevista una
ricognizione degli interventi infrastrutturali da fare su porti, aeroporti,
strade, rete fognaria, idrica, elettrica e trasporto e distribuzione del gas.
La ricognizione dovrà tener conto, tra l'altro, della valutazione
della rete viaria, con particolare riferimento a quella del Mezzogiorno, del
deficit infrastrutturale e di sviluppo e delle carenze della dotazione
infrastrutturale esistente in ciascun territorio, specie in quelli di
montagna.
Premi e sanzioni (articolo 17). Arriva un sistema che premia le
amministrazioni più virtuose, anche dal punto di vista ambientale, e
che incentivano l'occupazione e l'imprenditorialità femminile. Per i cattivi amministratori, invece, strette di cinghia sui
trasferimenti, divieto di assunzione di nuovo personale, fino ad arrivare
alla più grave sanzione "politica"
dell'ineleggibilità automatica per quei responsabili che avranno
condotto l'ente amministrato in stato di dissesto finanziario.
Regime transitorio (articoli 20 e 21). Durerà 5 anni. Un
decreto legislativo stabilirà quando cominceranno a decorrere. Alla
legge statale, il compito di disciplinare la determinazione dei livelli
essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni.
Stabilito, poi, che, fino all'effettiva individuazione delle funzioni
fondamentali, il fabbisogno di Comuni e Province venga finanziato assumendo
che l'80% delle spese si riferisca alle funzioni fondamentali, mentre il
residuo 20% alle altre funzioni. Nel processo di determinazione del
fabbisogno standard di dovrà tener conto
dell'esigenza di riequilibrio delle risorse in favore degli enti locali sotto
dotati in termini di trasferimenti erariali. Individuato, poi, un elenco
(transitorio) di funzioni e relativi servizi attribuite a Comuni e Province,
suscettibili di essere rivisti attraverso accordi da
concludere in sede di Conferenza unificata.
Regioni a statuto speciale (articoli 14 e 27). Concorreranno, assieme
alle Province autonome di Trento e Bolzano, agli obiettivi di perequazione e
solidarietà, nonché al patto di stabilità interno e
all'assolvimento degli obblighi comunitari, secondo criteri e modalità
da definire secondo le norme di attuazione dei rispettivi statuti. Inoltre,
saranno tavoli di confronto tra il Governo e ciascuna regione speciale a
individuare linee guida, indirizzi e strumenti per assicurare il concorso
delle autonomie speciali agli obiettivi di perequazione e di
solidarietà e per valutare la congruità delle attribuzioni
finanziarie ulteriori intervenute successivamente all'entrata in vigore dei
rispettivi statuti. Stabilito, poi, anche, che, in caso di attribuzioni (con
legge statale ai sensi dell'articolo 116 della Costituzione) di nuove forme e
condizioni particolari di autonomia, si procederà, pure,
all'assegnazione delle necessarie risorse finanziarie.
Roma capitale (articolo 24). Nasce
come ente territoriale dotato di speciale autonomia statutaria,
amministrativa e finanziaria. Avrà funzioni più ampie di quelle
attualmente in capo al Campidoglio, fissate con regolamenti adottati dal
consiglio comunale, che assume la denominazione di Assemblea capitolina. Con
un decreto legislativo, sentita Regione, Provincia e Comune, verrà
disciplinato l'ordinamento transitorio, anche finanziario, di Roma capitale e
prevista l'attribuzione di un patrimonio ad hoc assieme al trasferimento,
gratuito, di beni appartenenti al patrimonio dello Stato e non più
funzionali alle esigenze dell'amministrazione centrale.
Spese Regioni (articoli 7 e 10). Le Regioni finanzieranno le proprie
spese, oltre che con le compartecipazioni al gettito delle imposte erariali
(in via prioritaria a quello dell'Iva), con tre tipi di tributi: quelli
propri derivati, istituiti e regolati da legge statale, con le aliquote
riservate a valere sulle basi imponibili dei tributi statali e con i tributi
propri, istituiti con legge regionale, ma solo su basi imponibili che non
sono già assoggettate a imposizione erariale. Specificato che tali
entrate non hanno vincolo di destinazione. Per la prima tipologia di tributi
(e cioè, quelli propri derivati), le Regioni potranno modificare le
aliquote (nei limiti massimi stabiliti dalla legge statale) e disporre
esenzioni, detrazioni e deduzioni, nel rispetto, anche, della normativa
comunitaria. Invece, per le addizionali sulle basi imponibili dei tributi
erariali, le Regioni potranno introdurre variazioni percentuali delle
aliquote addizionali e disporre detrazioni entro i limiti fissati dalla legge
statale. Abolito, poi, il principio di territorialità
nell'attribuzione del gettito dei tributi regionali istituiti con legge
statale e la compartecipazione ai tributi erariali. Il nuovo principio di
riferimento diventa l'articolo 119 della Costituzione, secondo cui comuni,
province, città metropolitane e regioni dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali "riferibile al loro
territorio". Bisognerà, quindi, tener conto, tra l'altro, della
localizzazione dei cespiti, per i tributi basati sul patrimonio, del luogo di
prestazione del lavoro, per i tributi basati sulla produzione, e, per i
tributi sui consumi, del luogo del consumo, che s'identifica, per i servizi,
nel domicilio del soggetto fruitore finale. Per le materie di competenza
regionale esclusiva e concorrente, prevista, poi, la cancellazione, dal
bilancio statale, dei stanziamenti di spesa,
comprensivi dei costi del personale e di funzionamento, e una riduzione delle
aliquote dei tributi erariali, con conseguente aumento dei tributi propri
derivati e dell'aliquota della compartecipazione all'Iva, destinata ad
alimentare il fondo perequativo a favore delle regioni con minore
capacità fiscale per abitante ovvero della compartecipazione all'Irpef.
Tasse di scopo e tributi locali
(articoli 12 e 15). I
Comuni potranno introdurre una (o più) tasse di scopo per finanziare
la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi
sociali o oneri derivanti dalla mobilità urbana o da particolari
eventi turistici. Lo stesso potranno fare Province e Città
metropolitane per provvedere a specifiche finalità istituzionali. Alle
Città metropolitane possono, poi, anche, essere assegnati tributi ed
entrate propri, anche diversi da quelli assegnati ai comuni. Per le funzioni
fondamentali dei Comuni, previsto, anche, che esse siano finanziate,
superando il meccanismo dei trasferimenti, in modo alternato o cumulativo,
dal gettito derivante dalla compartecipazione a Iva, Irpef e imposizione
immobiliare, con esclusione, ovviamente, dell'Ici sull'abitazione principale,
abolita nei mesi scorsi. Per quanto riguarda, invece, le funzioni
fondamentali delle Province, stabilito il loro finanziamento (prioritario)
con il gettito derivante da tributi il cui presupposto è connesso al
trasporto su gomma e dalla compartecipazione a un tributo erariale. Previste,
poi, forme premiali per favorire unione e fusione di più comuni, anche
attraverso l'incremento dell'autonomia impositiva o con maggiori aliquote di
compartecipazione ai tributi erariali. Stabilito, anche, che la legge statale
non potrà imporre vincoli alle politiche di bilancio di quegli enti
locali "più virtuosi" per ciò che concerne la spesa
in conto capitale limitatamente agli importi resi disponibili dalla regione
di appartenenza dell'ente locale o da altri enti locali della medesima
regione.
29 aprile 2009
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