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Da Antitrust 16/01/2007 Sull’art. 8 del decreto Bersani
21-Attività
di segnalazione al Parlamento e al Governo
rif
AS378 
decisione
11/01/2007
PUBBLICAZIONE bollettino n. 01/2007
SEGNALAZIONE/PARERE mercato (660) Assicurazioni e fondi pensione,
escluse le assicurazioni sociali obbligatorie
(J) INTERMEDIAZIONE MONETARIA E FINANZIARIA
destinatari
Presidente
del Senato della Repubblica
Presidente della Camera dei Deputati
Presidente del Consiglio dei Ministri
Ministro dello Sviluppo Economico
Presidente dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di
interesse collettivo
Testo
Segnalazione/ParereTesto
Segnalazione/Parere
L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nell’ambito dei
compiti ad essa assegnati dall’articolo 21 della legge
10 ottobre 1990, n. 287, intende formulare alcune osservazioni in merito al
decreto-legge 4 luglio 2006, n.223, convertito in
legge 4 agosto 2006, n. 248, recante “Disposizioni urgenti per il rilancio
economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione
fiscale” (di seguito Decreto Bersani).
In particolare, l’Autorità intende soffermarsi sulle disposizioni contenute
nell’articolo 8, intitolato “clausole anticoncorrenziali in tema di
responsabilità civile auto”, che introduce il divieto di
distribuzione in esclusiva per le sole polizze della RC auto, l’obbligo di
pubblicità delle provvigioni percepite dai distributori per la vendita
di tali polizze, nonché il divieto per le imprese di imporre ai distributori
prezzi minimi o sconti massimi.
Il
sistema di distribuzione assicurativa
In
termini generali, l’Autorità condivide le finalità di impulso
alla concorrenza nel mercato della responsabilità civile auto (RC auto), perseguite dal citato articolo, attraverso la scelta
di intervenire sul sistema distributivo. L’attuale assetto della distribuzione
rappresenta infatti uno dei principali ostacoli allo
sviluppo di condizioni di concorrenza nei mercati dell’assicurazione danni, in
particolare in quello della RC auto, come la stessa Autorità ha
più volte evidenziato, da ultimo nella valutazione della concentrazione
Generali/Toro [Cfr. per
tutti Provvedimento dell’Autorità del 4 dicembre 2006 Assicurazioni
Generali/Toro Assicurazioni, caso C/7951, in corso di pubblicazione sul
Bollettino e Provvedimento dell’Autorità n. 11891 del 17 aprile 2003
IC/19 Settore dell’assicurazione autoveicoli in Bollettino 16-17/2003.].
Dopo oltre un decennio dalla liberalizzazione del settore, i mercati italiani
dell’assicurazione auto e danni sono ancora caratterizzati dall’assoluta
prevalenza degli agenti monomandatari. Ciò ha
creato un contesto di scarsa trasparenza che, data la particolare
complessità del prodotto assicurativo, ha reso eccessivamente onerosa
per il consumatore l’attività di ricerca del prodotto maggiormente
rispondente alle proprie esigenze, determinando un aumento del potere di
mercato delle imprese e generando così rilevanti
ostacoli all’efficace operare dei meccanismi di mercato.
La letteratura economica e l’esperienza internazionale mostrano come, nel caso
di polizze altamente standardizzate, tra cui quelle
per i rischi auto, il sistema di distribuzione assicurativa preferibile per
innescare adeguate condizioni di concorrenza sia quello in cui, accanto alla
vendita diretta (tramite dipendenti o a distanza - via call
center o internet), un ruolo rilevante è assunto dagli intermediari o
consulenti indipendenti [Per una rassegna dei
contributi dell’analisi economica cfr. Regan L. - Tennyson
S. Insurance Distribution Systems, in Handbook of Insurance ed. by G. Dionee – Kluwer Academic Publishers Boston/Dordrecht/London, 2000. Cfr. da
ultimo J. D. Cummins - N. A. Doherty The Economics of
insurance intermediaries, The Wharton School, University of
Pennsylvania, May 20, 2005 e cfr. A. N. Berger - J.
D. Cummins - M. A. Weiss, The Coexistence of Multiple Distribuione
Systems for Financial Services: The Case of Property-Liability Insurance,The Wharton School, University of Pennsylvania,
draft: March 31, 1995.].
In particolare, la vendita diretta, meno
costosa per le imprese, specie nella forma a distanza, soddisfa le esigenze di
quei consumatori che sono in grado di selezionare individualmente il prodotto
migliore in termini di qualità e prezzo, mentre l’intermediazione e la
consulenza indipendenti sono essenziali per quei consumatori che hanno bisogno
di essere coadiuvati nel processo di selezione tra diversi prodotti. I maggiori
costi associati all’intermediazione indipendente sono in
genere compensati dai guadagni di efficienza per le imprese e dai
possibili risparmi per i consumatori indotti dalla maggiore pressione
concorrenziale associata a tale modalità distributiva. In particolare,
l’intermediario indipendente, è in grado di confrontare un numero
particolarmente elevato di prodotti, tra quelli sul mercato, consentendo al
consumatore di effettuare la sua scelta all’interno di un’ampia gamma di
alternative.
La distribuzione mediante canale agenziale
rappresenta una categoria intermedia tra la vendita diretta e l’intermediazione
indipendente.
Nel caso di rapporto di agenzia in esclusiva, tale modalità per il
consumatore è assimilabile, negli effetti, alla vendita diretta tramite
dipendenti. Il rivenditore presenta l’offerta della sola impresa a cui è legato, da un contratto di lavoro dipendente
o da un contratto di agenzia; per conoscere offerte differenti il consumatore
deve rivolgersi ai distributori di più imprese e, in ogni caso, non
necessariamente sarà in grado di confrontarne il contenuto.
La distribuzione tramite agenzia multimandataria, che
l’articolo 8 del Decreto Bersani intende promuovere, di regola comporta costi
per le imprese analoghi, se non superiori, a quelli dell’intermediazione
indipendente, senza però garantirne gli stessi benefici concorrenziali.
I costi derivano, oltre che dalla maggiore complessità organizzativa e
dal numero più elevato di attività degli agenti, dal fatto che
l’impresa che vuole avvalersi del distributore di un concorrente dovrà
offrirgli compensi più elevati, mentre l’impresa che si avvaleva in
origine di agenti monomandatari dovrà
incrementare le provvigioni offerte per non perdere clienti a vantaggio del
nuovo entrante.
Le minori potenzialità pro-concorrenziali dell’agenzia multimandataria rispetto all’intermediazione indipendente
sono legate ad una serie di fattori. Innanzitutto, l’agente
non è incentivato a collocare il prodotto, tra quelli nel proprio
portafoglio, più rispondente alle esigenze del consumatore, bensì
quello per lui più remunerativo; inoltre, può risultare difficile
all’agente soddisfare le richieste avanzate dalle diverse imprese mandanti
(ciò può avvenire, ad esempio, quando le imprese chiedono
all’agente di adottare gli stessi criteri di selezione della clientela); si
deve poi rilevare che il numero di mandati che un agente è in grado di
gestire è necessariamente molto limitato e sicuramente l’agente multimarca potrà proporre un numero di alternative
di gran lunga inferiori a quelle di un distributore indipendente.
Date le caratteristiche di tale modalità distributiva, il multimandato risulta ottimale soprattutto
quando le imprese non dispongono di dimensioni sufficienti a realizzare
una propria rete in esclusiva oppure quando si tratta di imprese di nicchia.
Le
innovazioni introdotte dall’articolo 8 del Decreto Bersani
a)
Il divieto di distribuzione esclusiva
Ciò
premesso in merito alle diverse potenzialità concorrenziali dei vari
canali distributivi, l’articolo 8 del Decreto Bersani prevede il divieto di
distribuzione esclusiva per gli agenti e per le altre tipologie di
distributori, con l’intento di aprire alla concorrenza i punti vendita
esistenti attraverso lo sviluppo della distribuzione multimarca.
A tale riguardo, l’Autorità osserva che la limitazione del divieto in
oggetto alle sole polizze RC auto ne diminuisce grandemente l’efficacia per il
raggiungimento dell’obiettivo concorrenziale.
Innanzitutto, si deve considerare che gli acquirenti di una polizza RC auto
frequentemente necessitano anche di altre coperture auto, quali quelle furto e
incendio, kasko, infortuni conducente, tutela legale,
assistenza stradale, ecc. e di regola tali coperture vengono
acquistate presso la stessa impresa con cui si è sottoscritta la polizza
obbligatoria. Pertanto, in presenza di un divieto per
la sola RC auto, laddove un utente richieda una copertura globale per i rischi
associati alla guida di un autoveicolo, è probabile che gli venga
offerta una polizza dell’impresa con cui l’agenzia ha un rapporto di esclusiva
per i rami diversi dalla RC auto. Più in generale, data la prassi
seguita dai consumatori di acquistare tutte le coperture assicurative di cui
necessitano, anche quelle non auto (ad esempio per i rischi dell’abitazione)
presso lo stesso rivenditore, è verosimile ritenere che, in presenza di un divieto di esclusiva per la sola RC auto e
in assenza di stringenti obblighi di miglior esecuzione per gli agenti, questi
continueranno comunque a proporre soprattutto la polizza RC auto dell’impresa
mandante per le altre coperture.
Inoltre, la coesistenza di rapporti di mono e multimandato presso la stessa agenzia, oltre che costosa,
potrebbe rivelarsi dannosa per il consumatore e per l’intero sistema
assicurativo, poiché l’agente potrebbe essere indotto ad un’allocazione
inefficiente dei rischi assicurati. L’impresa mandante per le coperture diverse
dalla RC auto potrebbe infatti esercitare sull’agente
un potere contrattuale tale da indurlo a riservarle i “rischi migliori” RC
auto, lasciando gli assicurati a cui sono associati i “rischi peggiori” alle
altre imprese mandanti per la sola RC auto.
La presenza di tale potere contrattuale potrebbe,
inoltre, rendere difficilmente accessibili i punti vendita delle grandi
imprese, con un marchio affermato, da parte delle piccole imprese o dei nuovi
entranti, mentre le grandi imprese incontrerebbero difficoltà minori ad
entrare nei punti vendita di concorrenti più piccoli. Tale possibile
asimmetria potrebbe ridurre ulteriormente il grado di concorrenza in un
mercato, quale quello dell’assicurazione RC auto, già caratterizzato da
un elevato livello di concentrazione.
Nel complesso, l’Autorità ritiene che una previsione del divieto di
esclusiva limitata alla sola RC auto potrebbe rivelarsi una misura inefficace
nel perseguire l’obiettivo di stimolare la concorrenza, in quanto non
sufficiente a rimuovere esclusive di fatto e in ogni caso, laddove riuscisse ad
incidere anche su queste ultime, potrebbe aumentare i costi di distribuzione e
indurre ad un’allocazione distorta dei rischi.
b)
L’obbligo di pubblicità delle provvigioni
Più
in generale, l’Autorità ritiene che, per consentire una reale
concorrenza all’interno di ciascun punto vendita, oltre a garantire ai
distributori la possibilità di vendere prodotti di più imprese
concorrenti, occorra far sì che sussistano i corretti incentivi affinché
ogni rivenditore fornisca a ciascun utente il prodotto più adeguato alle
proprie esigenze (c.d. best advise). Considerato che
nel rapporto di agenzia assicurativa, sia mono che multimarca, sono le imprese a remunerare i rivenditori,
questi saranno indotti a collocare le polizze per le quali percepiscono
provvigioni più elevate, che non necessariamente sono quelle più
adatte a soddisfare le esigenze dei clienti (“moral hazard”).
Pertanto appare difficile garantire i corretti incentivi per i distributori.
Per compensare i rischi di “moral hazard”, rendendo
più consapevole la domanda, il Decreto Bersani introduce un obbligo di
informativa verso i consumatori sull’entità delle provvigioni percepite
dall’agente per le polizze proposte dalle diverse imprese mandanti.
Tale soluzione, oltre a non essere idonea ad eliminare le inefficienze del
sistema, potrebbe creare ulteriori problematiche per i consumatori.
Innanzitutto, si osserva che è prassi di mercato riconoscere agli
intermediari, oltre a provvigioni in percentuale dei premi, altre forme di
remunerazione, ad esempio commissioni legate al raggiungimento di determinati
obiettivi o “rappels”, che rappresentano spesso una
parte significativa dei loro guadagni. Analogamente, le imprese mandanti per
polizze diverse dalla RC auto potrebbero incentivare gli agenti a distribuire
polizze RC auto mediante variazioni della struttura remunerativa per altri
rami.
Pertanto, la sola conoscenza da parte dei consumatori del valore della provvigione per singola polizza venduta, non appare
costituire un’informazione sufficiente a tutelarli; le imprese potrebbero,
infatti, modificare la struttura delle remunerazioni, riconoscendo all’agente
una provvigione molto bassa e rappels o altri
emolumenti più elevati.
Si deve peraltro rilevare che l’informazione sulle provvigioni resa accessibile
ai consumatori diventa nota anche ai concorrenti, i quali potranno basare le
proprie strategie commerciali anche su tali dati, potendo in tal
modo aumentare la possibilità di comportamenti collusivi tra imprese.
In ogni caso, la semplice conoscenza del valore della provvigione potrebbe
considerarsi utile per i consumatori solo laddove i prodotti offerti dalle
imprese fossero dotati di livelli di copertura e di qualità equivalenti,
circostanza che non si verifica nelle polizze auto, oppure nel caso in cui
fosse sempre possibile ritenere che le imprese per vendere i prodotti di
qualità inferiore devono remunerare di più il distributore.
Prescindendo dalla circostanza secondo la quale il consumatore non appare
necessariamente interessato dalla conoscenza dei singoli elementi che
compongono il prezzo finale (essenzialmente i costi dei sinistri, quelli di
gestione e di distribuzione e il livello prescelto di mark up), si deve
ricordare che la corresponsione di una provvigione elevata può
rispondere anche a strategie pro-concorrenziali delle imprese. Si pensi ad
esempio al caso di un nuovo entrante sul mercato che, per far conoscere i
propri prodotti, deve incentivare la rete distributiva con commissioni elevate,
oppure al lancio di un prodotto innovativo, da parte di imprese già
presenti sul mercato, per cui è richiesta una
determinata attività promozionale da parte degli agenti.
La conoscenza delle provvigioni percepite dagli agenti per la vendita delle
singole polizze rappresenta, pertanto, un’informazione parziale, poco utile per
i consumatori, che in alcuni casi potrebbe anche indurli ad effettuare scelte
distorte.
c)
Il divieto di sconti massimi e prezzi minimi
L’articolo
8 del Decreto Bersani prevede anche il divieto per le imprese di stabilire un
prezzo minimo o uno sconto massimo per l’offerta ai consumatori di polizze RC
auto, peraltro con una formulazione che presenta difficoltà
interpretative. Non è infatti chiaro se tale
divieto riguardi l’intero premio o la sola componente provvigionale.
La fissazione dei prezzi di rivendita (“resale price maintenance”),
affrontata nel Decreto Bersani dalla disposizione sopra descritta, costituisce
una problematica tipica dell’analisi antitrust nella valutazione delle intese
verticali o degli abusi di posizione dominante, in quanto può
rappresentare un significativo ostacolo allo sviluppo di effettive condizioni
di concorrenza intra-brand. Simili pratiche possono dunque, in determinate
circostanze, essere suscettibili di divieto ai sensi della vigente normativa
antitrust.
Nel caso del settore assicurativo, il divieto di imposizione di sconti massimi
o prezzi minimi potrebbe scontrarsi con le esigenze di stabilità delle
imprese assicurative, in quanto una parte del premio pagato serve a finanziare
i risarcimenti per i sinistri futuri e non può dunque essere nella
libera disponibilità degli agenti.
Nel settore assicurativo, la cosiddetta flessibilità tariffaria (ovvero
la scontistica) è oggetto di vigilanza da
parte dell’Autorità competente, proprio perché incide sul fabbisogno
tariffario delle imprese.
Conclusioni
e proposte di policy
In
sostanza l’articolo 8 del Decreto Bersani, al fine di incentivare lo sviluppo
di una concorrenza effettiva nel mercato dell’assicurazione RC auto, elimina la
possibilità di stabilire clausole di esclusiva e di fissare prezzi
minimi o sconti massimi negli accordi tra imprese e distributori, nonché prevede
un obbligo di pubblicità delle provvigioni, introducendo un’innovazione
sostanziale rispetto all’attuale prassi di mercato e incidendo in modo
sensibile sulla natura stessa del rapporto di agenzia.
L’Autorità, nel valutare positivamente le finalità di sviluppo
della concorrenza nel mercato dell’assicurazione RC
auto perseguite dall’articolo 8 del Decreto Bersani, sulla base delle
considerazioni sopra esposte auspica che siano introdotte modifiche idonee a
potenziare quanto previsto in tale Decreto, al fine di consentire la diffusione
di un sistema di intermediazione indipendente o di un sistema distributivo che
ne replichi le caratteristiche, non solo nel mercato dell’assicurazione RC
auto, ma nell’intero settore assicurativo.
In particolare, l’Autorità ritiene che sarebbe opportuno modificare
l’articolo 8, attraverso, tra l’altro:
a) l’introduzione di un regime tendenzialmente unico per tutte le tipologie di
polizza, non solo quella RC auto, distribuite dai singoli punti vendita, al
fine di eliminare le possibili inefficienze descritte in precedenza;
b) il passaggio ad un sistema in cui la remunerazione dell’agente sia sempre
più rappresentata dalle commissioni corrisposte dai clienti per
l’attività di consulenza e assistenza prestata nella vendita e gestione
delle polizze di assicurazione.
Il progressivo passaggio ad un sistema in cui il distributore riceve una
remunerazione dal cliente, soluzione già diffusa per talune categorie di
agenti diverse da quelli assicurativi, permetterebbe, tra l’altro, di risolvere
il problema degli incentivi per il rivenditore, in quanto la retribuzione di
questi sarebbe indipendente dall’ammontare del premio sottoscritto.
Inoltre, per quanto concerne il problema della fissazione dei prezzi di
rivendita, in un contesto in cui i distributori siano
liberi di stabilire la propria remunerazione, anche sulla base della
contrattazione con i clienti, essi potrebbero definire in modo autonomo
l’entità degli sconti, così come si verifica in numerosi settori
commerciali.
D’altra parte, se si dovesse sviluppare un sistema di distribuzione
indipendente o un sistema agenziale
che ne replica i benefici, si innescherebbero meccanismi competitivi tali da
indurre una riduzione generalizzata del livello dei premi, con benefici per
tutti i consumatori e non solo per quelli che hanno un potere contrattuale
significativo nei confronti delle imprese e degli agenti, che consente loro di
ottenere sconti elevati.
L’Autorità ritiene che una modifica del citato
articolo 8 ispirata ai criteri sopra evidenziati potrebbe favorire il
confronto concorrenziale tra i prodotti offerti sul mercato, con benefici per
la generalità dei consumatori, in termini di minori prezzi, maggiore
trasparenza e migliori servizi per le polizze assicurative, inclusa quella RC auto.
IL
PRESIDENTE
Antonio Catricalà