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Corte dei Conti
COMUNICATO STAMPA n.
23/2007
6 luglio 2007
Corte dei conti – Sezione delle autonomie –
Pres. T. Lazzaro – Rel. G. Larosa – Deliberazione
n. 6/2007, inviata al Parlamento il 3 luglio 2007. –
Relazione sulla
gestione finanziaria delle Regioni - Esercizi 2005 – 2006
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al testo della Relazione]
I risultati delle regioni nel quadro degli andamenti di finanza
pubblica
Nel 2006 le
regioni presentano, in termini di contabilità nazionale, un tasso di
crescita della spesa complessiva del 6,6 per cento da ricondurre alle spese
correnti (+7,9 per cento), mentre la spesa in conto capitale flette
leggermente (-0,3 per cento). La spesa per consumi finali cresce di poco
più del 6 per cento. Forte è l’aumento della spesa per
redditi da lavoro (+7,2 per cento), mentre si riduce in misura consistente
il tasso di crescita della spesa per consumi intermedi (+3,3 per cento),
ponendosi su livelli inferiori al tasso di variazione del Pil nominale. Il
complesso della spesa regionale al netto della sola spesa
sanitaria (rappresentata, nei conti regionali, dalle somme trasferite alle
Aziende sanitarie regionali) presenta una variazione più contenuta:
+3,2 per cento nel 2006, in media inferiore al 3 per cento nel biennio. Un
risultato che sconta un andamento della spesa corrente al netto della
sanità ancora in crescita del 5,9 per cento. Continua poi a
flettere, per il secondo anno, la spesa per investimenti fissi lordi (-1,2
per cento).
Dal lato delle
entrate il conto presenta una variazione complessiva del 2 per cento.
L’aumento delle imposte indirette (+6,8 per cento) è stato in parte
compensato da una flessione dei trasferimenti (-3,3 per cento). Sul rilievo
e la tempestività dei pagamenti delle somme destinate al
finanziamento delle amministrazioni regionali continuano a pesare i tempi
richiesti per l’esaurimento delle verifiche in materia sanitaria e la
mancata intesa tra le regioni sul riparto 2005 e 2006 in applicazione del
decreto 56/2000.
Il contributo
delle amministrazioni regionali all’indebitamento complessivo si presenta
nell’anno particolarmente elevato, circa 6,3 miliardi, contro l’avanzo
riscontrato nell’esercizio precedente.
La spesa per
prestazioni sanitarie, soggetta ai vincoli ed ai meccanismi di copertura
definiti con gli accordi e i Patti per la salute, presenta un tasso di
crescita ben superiore all’obiettivo programmatico. Il conto consolidato
della sanità a consuntivo 2006 registra uscite correnti per 101,4
miliardi di euro. La spesa continua a crescere ad un tasso elevato (+5,8
per cento) ed assorbe il 6,9 per cento del Pil. Alla sanità è
stato destinato nel 2006 il 14,2 per cento della spesa complessiva.
Il patto di stabilità interno per le Regioni a statuto ordinario
Con la manovra
per il 2006 sono stati definiti tetti distinti per la spesa corrente e in
conto capitale, ampliando gli spazi per gli investimenti pubblici locali a
fronte di vincoli più stringenti per la spesa corrente.
Nel complesso, le
regioni hanno conseguito gli obiettivi posti con il nuovo schema normativo.
Le spese correnti soggette a vincolo si sono ridotte in termini di
pagamenti del 17,2 per cento e in termini di impegni del 13 per cento. Le
spese in conto capitale, che potevano aumentare del 4,8 per cento,
flettono, invece, di poco meno del 19 per cento in termini di pagamenti e
del 27,5 per cento in impegni. Si tratta di un risultato medio complessivo
che presenta differenze anche significative nelle diverse aree territoriali.
Il Patto continua a riguardare una quota marginale della
spesa: appena l’11 per cento della spesa regionale in termini di impegni ed
il 10,3 per cento in termini di pagamenti.
L’obiettivo di
ricomposizione della spesa con recupero di più ampio margine per
quella in conto capitale non si è realizzato.
Indebitamento regionale e finanza
innovativa
[ Il
testo del paragrafo dalla Relazione n.d.r.]
La consistenza del debito delle RSO comprensivo delle
passività a carico dello Stato, segna a fine 2006, in base a dati dalle stesse trasmessi, il livello complessivo di 38.534
milioni, mentre lo stock solo regionale ascende a 25.556 milioni, dei quali
il 58,1 per cento per assunzione di mutui e 10.710 milioni per emissioni di
obbligazioni. Si registra nell’anno una notevole crescita del debito
regionale in massima parte (5.280 milioni) dipeso dal forte incremento dei
titoli emessi (+97,2 per cento).
Nella composizione del debito regionale, a prevalere è
ancora il debito con gli Istituti di credito ordinario (51,3 per cento), in
calo rispetto all’anno precedente, mentre sono in crescita i mutui con la
Cassa DD.PP. (48,7 per
cento nel 2006) per la nuova politica del credito della Cassa e le
condizioni di flessibilità offerte.
Le Regioni mostrano una diminuita preferenza per il tasso
variabile con un forte recupero del tasso fisso che passa dal 28,9 per
cento del 2005 al 47,8 per cento del 2006.
Si nota nel 2006, rispetto all’anno precedente, una maggiore
dinamicità nei derivati regionali. Risultano stipulati 23 nuovi
contratti di interest rate swap (cinque nel 2005) per un totale
nozionale pari a 5.398 milioni. L’ammontare complessivo di capitale swappato, al netto di swap amortising e di tasso di
cambio, a fine 2006 è pari a 10.421 milioni, con incremento rispetto
al 2005 di oltre 4.200 milioni. Un mercato quello dei derivati più
vivace rispetto al passato che ha risentito di una duplice esigenza:
adeguare i derivati alle sottostanti passività estinte e rinegoziate
per allungarne la scadenza; bilanciare, inoltre, l’evoluzione in crescita
dei tassi di interesse a seguito della politica monetaria della BCE. Un
terzo scenario riguarda le emissioni obbligazionarie accompagnate da una
pluralità di operazioni in derivati (swap di tasso di cambio, di tasso di interesse, amortising)
cui, nel 2006, a farvi ricorso sono il Lazio, il Piemonte, la Campania e il
Molise, rispettivamente per 500 milioni, 1.800 milioni, 1.890 milioni e
86,77 milioni.
Nel 2006 sono privilegiate operazioni collar
ove il margine ristretto fra i livelli floor
e cap restringe l’eventuale vantaggio contrattuale
per l’ente.
Il confronto con l’operatività in derivati degli enti
locali di piccola e media dimensione (campione di 148 enti fra Comuni e
Province) mette in chiaro come nel 2006 questi nuovi contratti scontino
strutture fortemente a rischio se non già in perdita a fronte della
più recente evoluzione dei tassi. Vantaggi sono a volte
riscontrabili solo per i primi anni di durata contrattuale, due o tre al
massimo, mentre successivamente le condizioni evolvono con forte probabilità
di perdita per l’ente locale.
L’analisi delle entrate regionali
I risultati della gestione indicano un incremento complessivo
delle risorse accertate dell’11,3 per cento. Crescono del
5,8 per cento le entrate proprie del titolo I, ma sono soprattutto gli
accertamenti da indebitamento che triplicano rispetto all’esercizio
precedente: un andamento comune alle diverse aree territoriali, solo in
parte da ricondurre a forme di rinegoziazione dello stock preesistente.
Continuano ad ampliarsi i divari tra aree territoriali nei livelli pro-capite delle entrate proprie,
nonostante l’attivazione in alcune regioni, soprattutto del sud, della leva
fiscale conseguente ai disavanzi sanitari. Le regioni del nord presentano
nel 2006 il livello pro-capite di entrate proprie
più significativo, superiore del 20 per cento a quello medio
nazionale (1.784 euro) di poco superiore a quello delle regioni centrali
(1.737 euro); con 1.056 euro medi pro-capite le regioni meridionali
raggiungono il 71 per cento del valore medio nazionale.
Nel caso dei trasferimenti, che comprendono per le regioni a
minor capacità fiscale anche le somme riconosciute in base al fondo
perequativo, l’importo medio pro-capite continua a ridursi. Nel sud
la riduzione è tuttavia più lenta e gli importi sono di oltre
il 90 per cento superiori a quelli medi nazionali.
Nel complesso, le risorse accertate in termini
pro-capite, in base a
entrate proprie o trasferimenti, presentano differenze limitate tra aree.
E’ continuato a crescere nell’anno
l’utilizzo di entrate da indebitamento per la copertura delle spese di
investimento: l’importo delle previsioni definitive di competenza è
aumentato di circa il 43 per cento. Nel 2006, alla crescita degli
stanziamenti ha corrisposto, inoltre, un ancor più netto aumento
degli accertamenti, che passano dai 4.714 milioni del 2005 a oltre 13.450.
Nell’ultimo biennio si è incrementato il ricorso da
parte delle regioni alla gestione dell’autonomia fiscale, specialmente
indirizzata alla copertura dei disavanzi sanitari cui, dal 2006, si sono
aggiunti aumenti di aliquote scattati in forma automatica. Nel 2006 vi sono
stati numerosi mutamenti nella gestione dell’Irap. Il gettito previsto ed
accertato dell’addizionale Irpef è cresciuto dal 2002
rispettivamente del 19,5 e del 15,3 per cento; nel 2005 la variazione in
termini di accertamenti è stata del 2,3 per cento. Continua invece a
diminuire il gettito dell’accisa sulla benzina, per la diminuzione degli
acquisti di nuovi veicoli a benzina. Dal 2002 la diminuzione è stata
del 23,3 per cento in termini di accertamenti. Cresce, invece, il gettito
della tassa auto; per tale tributo, a partire dal 2007 sono in vigore le
nuove tariffe.
L’addizionale regionale sul gas metano non è sempre
applicata, mentre alcune regioni l’hanno introdotta con prelievo differenziato
rispetto al tipo di utilizzo e ai volumi consumati.
Il sistema di finanziamento delle regioni
Solo a fine 2006 e nei primi mesi del 2007 si è
riaperto il dibattito sul riassetto del sistema di finanziamento regionale
e si è avviato il processo per la definizione di un disegno di legge
delega per il federalismo presentato in questi giorni in Parlamento. Determinante appare nel disegno il riferimento ai costi
standard su cui parametrare la copertura dei
fabbisogni.
Nell’anno un
nuovo stallo aveva bloccato l’operare del regime transitorio basato sulla nuova versione del 56/2000. L’accordo raggiunto tra le
regioni nel luglio del 2005, recepito dalla finanziaria per il 2006, ha
portato a nuove modalità operative ed attuative del decreto
legislativo 56/2000. Definita su questa base la ripartizione delle
risorse fino al 2004, mancato l’accordo per l’applicazione del nuovo
meccanismo agli anni successivi.
Nel 2006 le risorse effettivamente erogate alle regioni per
finanziare le nuove competenze del federalismo amministrativo sono state
pari a 4.497 milioni di euro, pressoché immutate rispetto agli esercizi precedenti e sottoposte a inevitabile
erosione. Oltre l’82 per cento delle erogazioni complessive va a soli
quattro comparti: trasporto pubblico locale, edilizia pubblica
residenziale, incentivi alle imprese, interventi per la viabilità.
Il continuo slittamento nei tempi di
trasformazione di tali somme in entrate proprie non ha consentito il
mantenimento di una dinamica di crescita degli importi attraverso
“l’indicizzazione” al gettito dell’imposta scelta per il finanziamento.
Le somme destinate alle regioni in base al d.lgs
59/97 hanno rappresentato dal 2000 una rilevante fonte di finanziamento
degli interventi regionali. Le risorse trasferite rappresentano il 4,3 per
cento del totale della spesa delle regioni tra il 2001 e il 2005. Tale
quota sale ad oltre il 12 per cento se si considera solo la spesa non
sanitaria.
L’analisi della
spesa
Gli impegni complessivi evidenziano una variazione più
accentuata nel 2006 (7,6 per cento) rispetto al 2005 (1,5 per cento)
prevalentemente influenzata dalla parte corrente.
Gli impegni correnti pro-capite presentano un valore medio di 2.011 euro. Per la parte di
conto capitale il valore pro-capite è di 383 euro.
La spesa corrente
sanitaria delle regioni a statuto ordinario (sulla base dei
prospetti di monitoraggio del Patto), rappresentata prevalentemente dai
trasferimenti alle aziende sanitarie locali e in misura minore dalla spesa
sanitaria direttamente gestita dalle regioni, fa notare una dinamica
sostenuta per impegni e pagamenti.
Gli impegni, cresciuti nel 2006 del 7,8 per cento, mostrano un
tasso medio di incremento triennale del 6,3 per cento, più elevato
al nord. I pagamenti sono in crescita dell’8,5 per cento (3,7 per cento nel
2005).
Il tasso di rigidità
della spesa corrente rispetto a quella sanitaria,
sfiora nel 2006 l’81,5 per cento, con i valori più alti al nord. La
spesa per il servizio del debito e quella per il personale, contribuiscono
a dare rigidità alla spesa corrente regionale in termini di impegni
e ancor più di pagamenti.
Gli impegni di
parte corrente evidenziano come principale la destinazione all’amministrazione generale e organi istituzionali, con
un lieve incremento rispetto al 2005. Seguono il complessivo aggregato dei
trasporti, ma in rilevante flessione nello stesso anno, e le spese per
l’assistenza sociale.
La destinazione della spesa in conto capitale appare concentrata
sugli interventi di difesa della salute, opere pubbliche, agricoltura e
zootecnia, industria e fonti di energia, edilizia abitativa, settori che
avevano mostrato una consistente flessione nel 2005.
I pagamenti
complessivi nel 2005 registrano un incremento del 2,6 per cento,
determinato dall’incremento del 3,3 per cento della spesa corrente, mentre
rimane sostanzialmente stabile quella in conto capitale, e flette quella
per rimborso prestiti. Più consistente (8,2 per cento) la crescita
dei pagamenti nel 2006, determinata da incrementi nelle tre categorie.
Il risultato di
amministrazione, pur positivo, sconta e viene in genere prosciugato
dalle economie vincolate.
La consistenza media del personale
nel triennio 2003-2005 evidenzia una flessione costante, specie con
riferimento ai rapporti di lavoro
flessibile.
Aumenta tuttavia la spesa per retribuzioni del personale
dirigenziale. Quanto alla retribuzione accessoria, di posizione e di
risultato, l’incidenza su quella complessiva cresce specie con riferimento
alla retribuzione di posizione. La spesa per retribuzioni del personale di
categoria nel 2004 cresce del 13,6 per cento, per effetto del pagamento
degli arretrati e degli incrementi contrattuali di cui al CCN 22 gennaio
2004, mentre nel 2005 flette del 5,7 per cento.
Il costo del lavoro ha un incremento complessivo nel 2005
rispetto al 2003 dell’8,6 per cento, per gli effetti della robusta crescita
registrata nel 2004 (13 per cento). Il tasso di rigidità rispetto
alle spese ed alle entrate correnti oscilla nel triennio intorno al 2,5 per
cento.
La
Sanità
Il comma 796 dell’articolo unico della finanziaria 2007 ha
previsto l’importo di finanziamento del SSN in 96
miliardi di euro per il 2007, 99 per il 2008 e 102 per il 2009 con
scostamento rispetto al tendenziale di 7 miliardi, coperti per solo 4
miliardi con l’incremento recato in finanziaria.
Il sistema
attuale di finanziamento del fabbisogno regionale per la sanità, in
attesa della auspicata disciplina di federalismo
fiscale, è tutt’ora fondato sul sistema delle anticipazioni previsto
dal d.lgs 56/2000 che, a causa dei particolari
meccanismi di funzionamento, ha sin qui determinato, nei confronti delle
regioni, uno slittamento delle erogazioni loro spettanti ed una sofferenza
di cassa stimata a fine 2006, in circa 15 miliardi di euro. A questi
importi si aggiungono spettanze arretrate per copertura di disavanzi ed
entrate conseguenti a provvedimenti di automatismo fiscale o autonoma
fiscalità, per l’anno di imposta 2006, congelate sino al 2008. Il
credito per competenze arretrate, con la conseguente crisi di
liquidità, è all’origine delle misure adottate per farvi
fronte, una delle quali continua ad essere il
rinvio dei pagamenti per le forniture sanitarie, che ha innescato un
circolo vizioso di ulteriore progressivo aggravio dei costi della
sanità, sui quali pesano anche inefficienze e sprechi gestionali. La
raccomandazione della Corte è di urgente superamento di tale
meccanismo di finanziamento, accelerando il percorso volto alla definitiva
approvazione della disciplina di federalismo fiscale, da troppo tempo
rinviata, insieme a gestioni più attente e controllate.
I risultati delle gestioni sanitarie. I disavanzi degli anni
2001-2006.
Nel 2006, sulla base dei dati trasmessi dal Ministero della
salute, il rapporto tra costo complessivo per l’assistenza sanitaria e PIL
si attesta al 6,8 per cento con una flessione rispetto al 2005 dello 0,2
per cento, ma una crescita rispetto al 2001 dello 0,6 per cento. Rispetto al
2005, il suo incremento è pari all’1,8 per cento, percentuale la più bassa rispetto a quelle registrate negli
anni precedenti a partire dal 2001, ma specialmente in controtendenza nel
confronto dei due anni precedenti che hanno visto la crescita dei costi al
7,2 per cento e al 9,9 per cento, anche se influenzata dall’impatto del
rinnovo dei contratti.
La crescita dei costi nella media degli ultimi cinque anni
segna il 5,4 per cento con una concentrazione negli anni 2004 e 2005 a
causa del costo dei rinnovi contrattuali.
I dati evidenziano situazioni di squilibrio che si ripetono
per ognuno dei sei anni 2001-2006 e risultano particolarmente gravi
nell’ultimo triennio 2004-2006.
Nel confronto interregionale emerge una realtà
differenziata; Lazio, Campania e Sicilia
con disavanzi 2006 pari, rispettivamente, a 1.616 milioni, 658 milioni, 909 milioni –in totale 3.183 milioni– contribuiscono a formare oltre il 75 per cento
del disavanzo nazionale complessivo. Soprattutto grave, per le tre indicate
Regioni, l’esito gestionale dei tre ultimi anni che vedono il Lazio esposto
per oltre 5.018 milioni, la Campania per oltre 3.628 milioni
e la Sicilia per 2.231 milioni.
Si tratta di situazioni ove l’ammontare elevato dei disavanzi
è solo un primo indicatore dei forti squilibri, il cui reale
significato meglio risulta chiaro a tener conto di fenomeni sotto la linea
dei conti economici (CE) le cui poste non registrano passività
pregresse evidenziate invece nello stato patrimoniale (SP).
Il costo del personale. Sui costi di
competenza e di cassa hanno influito i rinnovi contrattuali del personale
dei livelli e della dirigenza area 3 e 4,
relativamente ai due bienni economici 2002-2003 e 2004-2005. I costi dei
rinnovi impattano per competenza economica specialmente sull’anno 2005 con
una crescita del 7,6 per cento, mentre è l’anno successivo a registrane gli effetti di cassa. Sul 2006 si sono
concentrati gli effetti dei rinnovi intervenuti in tale anno e quelli dei
contratti stipulati il 3 novembre 2005 e slittati,
per l’esecuzione, sull’anno successivo. La cassa 2006 per tali contratti
registra gli importi dei benefici di competenza dei quattro anni 2002-2005
e della quota a regime del 2006. In ordine alla sostenibilità degli
oneri, la Corte esprime forti preoccupazioni.
La spesa farmaceutica. La spesa
farmaceutica convenzionata e a distribuzione diretta ha assorbito nel 2006
una percentuale rilevante del Fondo Sanitario Regionale (F.S.R.) pari rispettivamente al 13,4 per cento e al 4,4
per cento, in totale 17,8 per cento, con conseguente
travalicamento dai tetti rispettivamente fissati
al 13 per cento e al 3 per cento, per un totale complessivo del 16 per
cento.
Il debito delle aziende sanitarie e
ospedaliere. L’esposizione nei confronti dei fornitori. Nel 2005 il
debito di aziende sanitarie e ospedaliere verso
fornitori e cessionari dei fornitori ascende a quasi 32 miliardi di euro e
mostra, rispetto all’anno precedente, un aumento di circa il 27 per cento.
Specie negli ultimi due anni esaminati si verifica una decisa impennata,
sintomo delle difficoltà di cassa risolte tramite la perversa
soluzione del rinvio dei pagamenti. Due Regioni assorbono quasi la
metà delle obbligazioni inevase: il Lazio con 9,7 miliardi e la
Campania con 6,9 miliardi.
Le operazioni di ristrutturazione dei debiti sanitari - L’esigenza di alleggerire il peso del debito commerciale ha
sollecitato la sua ristrutturazione tramite complesse operazioni di
cartolarizzazione. Vi hanno fatto ricorso Lazio, Campania, Abruzzo Molise e
Sicilia. Hanno determinato l’intervento di Eurostat nel settembre 2006 e la
modifica recata in finanziaria 2007 della qualificazione corretta di debito
commerciale e finanziario.
I Piani di rientro delle Regioni in difficoltà hanno previsto, con l’accordo del Governo, una
differente sistemazione
di tali operazioni con allungamento a trenta anni e
alleggerimento dei costi di ammortamento per Lazio Abruzzo e Molise.
La spesa per investimenti in sanità. Nel
2006 non sono state stanziate risorse aggiuntive per il finanziamento degli
investimenti in sanità. La gestione è stata caratterizzata
dalle innovazioni normative introdotte dalla finanziaria 2006 che hanno
previsto una limitazione nella destinazione delle risorse per interventi su
presidi ospedalieri e la revoca degli impegni di spesa per gli interventi,
previsti con gli Accordi di programma, per i quali non risultasse ancora
presentata la richiesta di ammissione al finanziamento.
A fine anno, con il Patto per la
salute è stato rinnovato l’impegno finanziario dello Stato per il programma di investimenti, con
un’indicazione dei settori cui dare priorità: la radioterapia, le
strutture per cure oncologiche e l’ammodernamento tecnologico.
Al 31 dicembre 2005 il valore complessivo degli Accordi di
programma sottoscritti dalle regioni era
pari a 7.657,4 milioni, ai quali si aggiungevano 761,4 milioni per i programmi degli enti. Di tali somme le
regioni potevano ancora disporre di 2.298,6 milioni. Le risorse, resesi
disponibili a seguito della risoluzione degli Accordi di programma, sono
state pari a 1.319,6 milioni. Lo stato di attuazione degli accordi di
programma si conferma
territorialmente differenziato. Nel 2006 sul totale di quelli
previsti (1564, aggiornato con i processi di revoca) risultavano conclusi
il 38 per cento degli interventi (nel 2005 il 22 per cento), mentre le
realizzazioni avviate raggiungevano il 52 per cento (nel 2005 il 36 per
cento). Al nord su 657 interventi il 52 per cento (341) delle realizzazioni
è concluso e il 45 per cento è avviato; nel centro su 316
interventi il 34 per cento è concluso e il 56 per cento è
avviato; nel sud, infine, su 591 interventi è concluso solo il 24
per cento, mentre il 59 per cento è avviato
Forti differenze a livello territoriale si riscontrano anche
negli altri interventi. A fine 2006, delle somme previste per gli
interventi per la libera professione intramuraria,
826,1 milioni, sono stati ammessi al finanziamento interventi per 501,9
milioni.
Per il programma straordinario per le grandi città sono
stati erogati solo il 34,57 per cento dei fondi. Lo stato d’avanzamento
è molto lento e insoddisfacente, permangono forti ritardi in
Calabria e Puglia, si sono avuti invece progressi in regioni, quali la
Lombardia, il Piemonte e la Basilicata, che negli anni scorsi avevano
dimostrato una scarsa utilizzazione degli stanziamenti a ragione di
modifiche nelle scelte programmatiche e a difficoltà nell’avvio dei
progetti.
Il Responsabile dell’Ufficio Stampa
(Avv. Cinthia Pinotti)
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